Factura electrónica en Colombia: desafíos

La implementación de la factura electrónica en Colombia ha venido abriéndose paso de manera paulatina. Con la expedición de los Decretos 2242 de 2015 y 1349 de 2016 este instrumento se afianza como una realidad. Más aún, los comerciantes deberán hacer frente a desafíos en su implementación técnica y frente al desarrollo de prácticas de negociabilidad electrónica.

La implementación de la factura electrónica en Colombia ha venido abriéndose paso de manera paulatina. Con la expedición de los Decretos 2242 de 2015 y 1349 de 2016 este instrumento se afianza como una realidad. Más aún, los comerciantes deberán hacer frente a desafíos en su implementación técnica y frente al desarrollo de prácticas de negociabilidad electrónica. 

El presente escrito busca mostrar el estado del arte con respecto a la regulación de la factura electrónica, destacando los aspectos de mayor trascendencia que deberán ser tenidos en cuenta por los empresarios nacionales a la hora de hacer uso de esta herramienta.

Desde el punto de vista normativo, la factura electrónica apareció en el panorama jurídico colombiano en 1995 con la Ley 223. La ley de racionalización tributaria (art. 37), adicionó el artículo 616-1 al Estatuto Tributario (ET); consagró allí la factura electrónica como un documento equivalente a la factura de venta. Asimismo, esta disposición ordenó la reglamentación de la utilización de la factura electrónica, a raíz de lo cual se expidió el Decreto 1094 de 1996 del cual se destaca que proporcionó una definición de factura electrónica al igual que lineamientos iniciales en relación con su emisión. La adopción del criterio de equivalencia funcional para el cumplimiento de requisitos legales de escrito, firma y original, así como disposiciones correspondientes al valor probatorio y conservación, complementó el régimen de la factura electrónica (Ley 527 de 1999).

En 2005, mediante una ley de racionalización de trámites y procedimientos administrativos (Ley 962 de 2005, art. 26) se hizo extensiva la posibilidad de hacer uso del formato electrónico de la factura como mecanismo de racionalización de trámites para el ejercicio de actividades por los particulares. Se incorpora el principio de neutralidad tecnológica, esto es que podrá hacerse uso de cualquier tecnología disponible para la expedición, aceptación, y archivo; sin embargo, sujeto al cumplimiento de requisitos legales y que dicha tecnología garantice autenticidad e integridad del documento. En todo caso, limitó el uso de la factura electrónica para el cobro de un servicio al consentimiento expreso, informado y por escrito por parte del consumidor del bien o servicio. El Decreto 1929 de 2007 actualizó la reglamentación del artículo 616-1 ET a la nueva normativa. Este último decreto contó con vigencia de casi una década; se extiende hasta el 31 de diciembre de 2017 conforme las disposiciones del Decreto 2242 de 2015 que ahora lo reemplaza.

Las disposiciones relativas a la factura electrónica deben entenderse e interpretarse sistemáticamente con la reglamentación comercial. No solo por el hecho que el Código de Comercio incorpora reglamentación especial para la factura cambiara como título valor, sino porque la factura ha sido catalogada como un mecanismo de financiación para las MIPYME. En 2008 se aprobó la modificación del título sobre factura cambiaria del Código de Comercio. Conforme las modificaciones incorporadas, se consagró la posibilidad de aceptación tácita de la factura (art. 2, Ley 1231 de 2008; modificado por el art. 86, Ley 1676 de 2013). Ahora, a partir de la adopción de un esquema gradual de implementación de facturación electrónica como el mecanismo ordinario de cumplir la obligación tributaria, se impulsa también un modelo electrónico de aceptación y negociación del instrumento propio de la actividad comercial.

El Consejo Nacional de Política Económica y Social reconoció que el desarrollo del comercio electrónico podrá contribuir a la competitividad del país. Sin embargo, la falta de masificación de la  factura electrónica fue identificada como un obstáculo. El Documento CONPES 3620 de 2009, sobre Lineamientos de Política para el desarrollo e impulso del comercio electrónico en Colombia, planteó como parte del diagnóstico la existencia de barreras de entrada, conforme los altos requerimientos técnicos. Consecuentemente, uno de los objetivos planteados en el documento de política corresponde a la facilitación de los actores para el uso de la firma y la factura electrónica, como parte del escenario de fortalecimiento normativo. El Documento CONPES evidencia la necesidad de establecer un diálogo entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.; también relaciona a la la Superintendencia de Industria y Comercio, entidad que para la fecha tenía a su cargo la autorización de las entidades de certificación digital. El mandato directo del CONPES refirió a la revisión del Decreto 1929 de 2007.

Aunque el cambio en la reglamentación no se cristalizó sino hasta el 2015, en el entretanto se realizaron gestiones que consolidaron el marco normativo. De una parte, las entidades de certificación ahora son “acreditadas” por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia -ONAC (art, Ley 527 de 1999); y, consecuentemente con las nuevas competencias de la ONAC, fue reglamentada la acreditación de las entidades de certificación (Decreto 333 de 2014). De otra, fue adoptada la reglamentación de la firma electrónica (Decreto 2364 de 2012), a partir del modelo de la CNUDMI sobre firmas electrónicas.

Finalmente, el último grupo de normas de especial interés en la materia son Ley 1753 de 2015, el Decreto 2242 del mismo año y el Decreto 1349 de 2016. La Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 creó el Registro Único de Facturas Electrónicas cuya administración sentó en cabeza del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, con la posibilidad de contratar con terceros dicha administración (art. 9, Ley 1753 de 2015). Por su parte, el Decreto 2242 de 2015 reglamentó la factura electrónica desde el punto de vista tributario, es decir, consagró una definición y estableció los requisitos que debe cumplir la factura como tal, al igual que la forma expedición, envío y recepción de la misma. El Decreto 1349 de 2016 se ocupó de reglamentar la factura electrónica como titulo valor, esto es, además de reiterar los requisitos establecidos en el Decreto 2242 de 2015 dispuso el funcionamiento del Registro de Facturas Electrónicas, los requerimientos para ser considerada título valor y la aceptación y recepción de la factura electrónica para efectos de su transferencia.

Si bien los decretos indicaban como uno de los requisitos de la factura electrónica incluir “firma digital o electrónica”, delegó en la DIAN la adopción de la política de firma. La DIAN optó por el estándar de firma digital. Como desarrollo del Decreto 2242 de 2015, la DIAN expidió la Resolución 019 de 2016. El Anexo 02 “Política de Firma de los documentos XML de Facturación Electrónica”, dispone que las condiciones de garantizar autenticidad e integridad que deben atribuirse a la firma, se cumplen con el uso de firma digital.

En 2016 se llevó a cabo el plan piloto proyecto de impulso y masificación de la factura electrónica en Colombia. El programa tuvo lugar del 18 de abril al 24 de octubre de 2016; finalizaron en total 57 compañías ente participantes y proveedores tecnológicos. Como parte de las conclusiones del informe de gestión del plan piloto, la DIAN identificó que “la mayoría de las empresas participantes no se encontraban preparadas para abordar temas relacionados con criptografía y firma digital”, “La mayoría de las situaciones presentadas por parte de las empresas en la implementación de la factura electrónica se enfocaron en la estructuración del XML, firma digital y cálculo del CUFE”, y que “El país necesita más especialistas en temas relacionados con criptografía”. Más aún, el informe plantea como conclusión la necesidad de “evolucionar” del sistema asíncrono incorporado en el Decreto 2242 de 2015 (48 horas), a un sistema síncrono con validación en tiempo real.

Sin perjuicio de los desafíos, en comunicado de prensa del 26 de noviembre de 2016, la DIAN informó que 19 empresas habían sido habilitadas para facturar electrónicamente. De éstas, 17 hicieron parte del plan piloto de factura electrónica. Las empresas habilitadas podrán solicitar autorización para ser proveedores tecnológicos y ofrecer servicios tecnológicos para la facturación electrónica a terceros.

La reciente reforma tributaria deja elementos que permitirán la “evolución” propuesta en el informe de gestión del plan piloto. Modificó nuevamente el artículo 616-1 ET, para indicar en un nuevo Parágrafo 1 que las facturas electrónicas deberán ser validadas previo a su expedición, por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o por un proveedor autorizado. Adicionalmente asigna mayor valor a la entrega de la factura electrónica al adquirente y transmisión del documento a la DIAN. Consecuentemente se adicionan dos artículos que refieren a las obligaciones, infracciones (art. 616-4 ET) y sanciones (art. 684-4 ET) de los proveedores autorizados.

Ahora bien, Colombia ha adoptado un esquema de registro único para la negociabilidad y transferencia de factura electrónica. Conforme el régimen desarrollado en el Decreto 1346 de 2016, el Registro realizará las inscripciones de las operaciones sobre la factura electrónica que voluntariamente el emisor decida negociar, previa validación con el sistema de información de la DIAN. La administración del registro público fue asignada al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; sin embargo podrá concesionarlo a particulares. La negociación podrá realizarse de manera directa, o a través de sistemas electrónicos de negociación. El MinCIT, en noviembre de 2016, publicó para comentarios el proyecto de Manual de funcionamiento del Registro Único de Facturas Electrónicas -REFEL.

La convergencia de los dos sistemas, el tributario y el comercial aporta a la efectivo impacto en desarrollo del comercio electrónico y competitividad del país. Tomar decisiones finales en la adopción de modelo, con opción de revisión en plazos de implementación permitirá ofrecer seguridad jurídica a los actores interesados y que voluntariamente se han vinculado al proceso. El éxito o respuesta oportuna respecto de los primeros en implementar otorgará tranquilidad, y permitirá ofrecer a las MiPymes lineamientos claros. Sin embargo, la definición y puesta en práctica del esquema de negociación podrá ser determinante para una empresa, y será ideal que pueda concatenarse con los lineamientos tributarios.

Lo mejor será anticiparnos y evitar un escenario en el que no se encuentren en funcionamiento los dos sistemas de información. No sería deseable que una empresa obligada a facturar electrónicamente sea restringida de negociar dicho instrumento por el hecho de falta de desarrollo normativo, o avance en el proceso de concesión. De otro lado, de nada servirá que el registro de facturas electrónicas se encuentre en funcionamiento, si no se cuenta con un grupo de empresario habilitado para facturar electrónicamente que tenga interés en negociar dichos títulos valores. Si el plan de implementación obligatoria de la factura electrónica es progresivo conforme lo disponga la DIAN, posiblemente el funcionamiento del REFEL también lo será. Conciliar intereses entre las instituciones involucradas y definir un cronograma de ejecución conjunto aportará también a la competitividad del país, disminuyendo barreras de entrada.

Enlaces de interés:

• DIAN, Micrositio de Factura electrónica, http://www.dian.gov.co/contenidos/otros/fac_electronica.html