Facultad de Derecho

Business Law
14 de septiembre de 2021

Desventajas y ventajas de la aplicación de Asociaciones Público-Privadas para la construcción de infraestructura social hospitalaria, educativa y penitenciaria en Colombia a partir del análisis de algunos casos

Diana Katherine López Calderón[1]

Esta investigación tuvo como objetivo analizar las potenciales desventajas y ventajas de la aplicación de las Asociaciones Público Privadas en Colombia para proyectos de infraestructura social hospitalaria, educativa y penitenciaria con base en la revisión documental de algunos procesos de Asociaciones Público Privadas en estos sectores, en países Latinoamericanos como Brasil, México y Chile. Así mismo, debido a la alta calidad de vida de Canadá y Alemania, se analizó un proyecto de cada país. Como resultado se concluyeron potenciales desventajas a partir de las experiencias internacionales y se cotejaron con tres proyectos colombianos, uno de cada sector.

En los ejemplos expuestos en la investigación se encuentran como ventajas indiscutibles, una vez aplicado correctamente el tipo de contratación de Asociaciones Público Privadas, la alta calidad en la prestación del servicio. Esta ventaja se vio claramente en las Escuelas Belo Horizonte y el Hospital Do Suburbio en Brasil, ya que se aumentó la demanda debido al excelente servicio prestado y contó con altas calificaciones por parte de los usuarios.

Otras ventajas identificadas fueron las eficiencias financieras que se logran y la pronta entrega de la construcción de un proyecto. Estas se evidenciaron en varias experiencias expuestas, sin embargo, si no se aplica debidamente este modelo de contratación, estas pueden opacarse por fallas contractuales. Adicionalmente, una ventaja encontrada fue la innovación, tanto en la infraestructura como en la prestación del servicio. Esta es evidente en los casos de las Escuelas de Belo Horizonte, una propuesta amigable con el medio ambiente, y en los Hospitales La Florida y Maipú de Chile que, en su momento, fueron las primeras infraestructuras en utilizar aisladores sísmicos en ese país.

Ahora bien, las potenciales desventajas nacen a partir de la indebida aplicación de las Asociaciones Público Privadas de infraestructura social educativa, hospitalaria y penitenciaria y se clasificaron en dos grupos: el primero, deficiencias en el proceso pre-contractual, contractual y post-contractual de una Asociación Público Privada en infraestructura social educativa, hospitalaria y penitenciaria; y el segundo, factor político y normativo. El primer grupo consiste en los sobrecostos y retrasos injustificados a causa de la mala planeación debidos al pobre análisis de los socios privados seleccionados que, después de suscrito el contrato, no soportan las obligaciones de este.

Otra falla ocurrida en el proceso pre-contractual, contractual y post-contractual de una Asociación Público Privada es la indebida asignación de riesgos tanto a la parte privada como a la pública. Ejemplo de ello es el caso del Hospital El Bajío, en México, donde no se realizó un plan para abordar los riesgos asumidos por parte del socio público. Adicionalmente, otra falla expuesta en la investigación es la errada aplicación de la herramienta comparador VpD, ya sea por ignorancia y falta de un acompañamiento técnico riguroso o por conveniencia al buscar la aplicación desmedida y optimista de las Asociaciones Público Privadas, como ocurrió en el caso de los doce centros penitenciaros (Sonora, Chihuahua, Durango, Jalisco, Guanajuato, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Chiapas, Campeche, Puebla y Zona Metropolitana) en México.

En este primer grupo también se encuentra la escasez de oferentes, debida a la complejidad de los proyectos. Esto obliga al socio público a escoger entre los pocos que tengan la capacidad y, con base en las experiencias expuestas, solamente el Hospital de La Florida y el de Maipú contaron con un número significativo de oferentes que le permitió a la administración pública comparar servicios y costos para obtener mejor rendimiento.

Ahora bien, El segundo grupo, factor político y normativo, se refiere a las fallas de aspecto político, como la carente comunicación con los grupos civiles que se van a ver afectados con la ejecución de los proyectos de Asociaciones Público Privadas. Esta falla se evidenció en Chile y Canadá, pues, debido a la ausencia de un plan de comunicación con grupos civiles, hubo rechazo por parte de la comunidad frente a dichos proyectos.

Es indispensable que estas fallas identificadas en experiencias extranjeras se evalúen minuciosamente como desventajas potenciales en la aplicación de Asociaciones Público Privadas en Colombia, toda vez que, al tratarse de infraestructura social hospitalaria, penitenciaria y educativa, la comunidad toma mayor relevancia debido a la prestación de servicios fundamentales.

En Colombia, los lineamientos de políticas para asignación de riesgos en proyectos Asociaciones Público Privadas CONPES 4000 de 2020 y 4028 de 2021, dirigidos al sector productivo de transporte fluvial y aéreo contemplaron las áreas social y de construcción. Por un lado, los CONPES consideran los riesgos de costos y dilaciones debido a las socializaciones con la comunidad y grupos civiles de interés; y por otro, describen plazos, precio de insumos, licencias y permisos; mantenimiento y operación, liquidez y área económica. Estas previsiones pueden responder a las desventajas desarrolladas en la investigación, tanto en lo relativo a las fallas en el proceso pre-contractual, contractual y post-contractual, como en lo tocante a los factores político y normativo. Con base en los casos del Hospital de Bosa en Bogotá D.C., los trece colegios en Medellín y trece colegios en Barranquilla y la Cárcel Agroindustrial de Medellín, se evidencia que se han aplicado prácticas positivas para socializar los proyectos con las comunidades. También se han realizado procesos transparentes de rendición de cuentas en donde se evidencia el estado actual de los proyectos y se ha contado con acompañamiento técnico constante. Sin embargo, aún falta la ejecución de dichos proyectos para tener mayor información para hacer el análisis del éxito o fracaso de estos.

En conclusión, frente a las fallas derivadas del factor político y normativo se puede decir que, teniendo unos niveles altos de capacidad política, es decir, correctas políticas públicas, acompañados de participación ciudadana, para fortalecer las capacidades técnico-administrativas mejorando la aplicación de este tipo y mitigando las fallas identificadas en diferentes experiencias, las Asociaciones Público Privadas son una herramienta viable para promover la infraestructura social educativa, penitenciaria y hospitalaria en Colombia.

De la misma forma se concluye, que las Asociaciones Público Privadas son más rápidas y pueden garantizar mayores niveles de calidad y mantenimiento. Sin embargo, su éxito radica en su correcta aplicación y gestión, tanto al momento de escogerlo como tipo contractual aplicando el comparador VpD como en su estructuración y ejecución.

[1] Abogada Magister en Derecho Internacional con énfasis en Derecho Internacional de los Negocios y candidata a especialista en Derecho Tributario, con experiencia en apoyo a políticas públicas y asesoría jurídica municipal, litigio administrativo e implementación de Objetivos de Desarrollo Sostenible en los municipios colombianos en procesos con cooperación internacional. dklc1992@gmail.com