Agricultura por contrato en Colombia: Perspectivas y retos

La agricultura por contrato en Colombia se daría en un escenario, que luego de lo revelado por el Censo Nacional Agropecuario sigue siendo muy precario, en términos de distribución de la tierra, por ejemplo, el índice de GINI que mide la concentración sobre la propiedad sigue siendo muy alto: en la actualidad es de 0,77. De igual forma la presencia de instituciones semifeudales en el sistema productivo agrario representa un gran reto para la implementación de este tipo de producción agrícola en el país.

En Colombia el tema de la agricultura por contrato ha tenido aproximaciones desde finales de los años 90, luego de la expedición de la ley 160 de 1994 , que creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. De hecho, la actual iniciativa legislativa que cursa en el Congreso de la República, proyecto de Ley (PL) No. 174 Senado y No. 223 Cámara de 2015, que se tramita en la comisión V del Senado durante el comienzo de la legislatura del año en curso, busca modificar la referida ley de los 90, y contempla el tema de la agricultura por contrato (cuya regulación se dará, según dice el texto del proyecto, de forma posterior a la aprobación de la ley) como modalidad de ejecución de proyectos productivos en las denominadas Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico, y Social (ZIDRES).

Existen dos documentos elaborados fuera de Colombia que dan cuenta de la forma como el tema de la agricultura por contrato se comenzó a tratar, al menos, desde finales de la década final del siglo pasado en este país. El primero es un documento, titulado “Making Negotiated Land reform work Initial Experience from Brazil, Colombia, and South Africa” de Klaus Deininger elaborado para el Banco Mundial (enero de 1999, pág. 19), que habla de la modalidad de contract farming. Aunque aclara que los préstamos que en ese entonces estaban siendo brindados a los beneficiarios de la ley 160, tenían similitudes a la agricultura por contrato en el aspecto de la supervisión que hacían las cooperativas agrarias, sobre el alcance de los objetivos para los cuales los trabajadores agrarios obtenían los créditos. En este sentido puede considerarse un antecedente destacable de esta particular modalidad contractual usada en los agro negocios en todo el mundo y desde 1999 con sus primeros antecedentes en tierras colombianas.

El segundo trabajo titulado, Contract farming Partnerships for growth de autoría de Charles Eaton y Andrew Shepherd, elaborado para la FAO en año 2001 (pág. 90), trata el caso de la compañía Passicol, adquirida por Alpina en el 2008, que desde ese entonces utilizaba la modalidad de agricultura por contrato para la producción de Mora, Maracuyá, y Papaya, con 14 distintos “grupos de trabajo” (cooperativas) que comprendían alrededor de 400 obreros agrarios. Allí se habla de la forma en la que la empresa contrataba directamente con cooperativas agrarias, quienes a su vez subcontrataban a los campesinos para la producción de estos cultivos. Las funciones de las cooperativas incluían principalmente el suministro de insumos a los agricultores, la recolección de los productos; la garantía de la entrega de las cantidades de productos acordados con la empresa; la provisión de la infraestructura necesaria para almacenar y clasificar la producción; y el manejo de las finanzas para los agricultores frente a sus obligaciones con instituciones públicas y privadas. La referencia al caso de esta empresa termina por mencionar que las asociaciones recuperaban los gastos administrativos antes de acordar los montos de pago a los agricultores.

Pasando a la mención de otros casos concretos, más allá de la literatura institucional al respecto, vale destacar que fueron las empresas Coltabaco, adquirida por la transnacional estadounidense Phillip Morris en 2005, e Indupalma, empresa agroindustrial del sector de la palma de aceite, las primeras en introducir la modalidad de agricultura por contrato en el sector agropecuario colombiano. La tabacalera tenía en 2010 (El Tiempo, 28 de agosto) actividades en los departamentos de Santander (1.558 hectáreas), Boyacá (406 hectáreas), Norte de Santander (223 hectáreas), Tolima (229 hectáreas), el sur de Bolívar (177 hectáreas) y Huila (822 hectáreas).

Indupalma por su parte, concentra su actividad de monocultivo en los departamentos de Cesar, Santander, Norte de Santander y Meta. Respecto de esta empresa no se puede dejar de mencionar que su exgerente, Rubén Darío Lizarralde, al ser postulado al Ministerio de Agricultura generó que la oposición al gobierno citara, además de su propiedad sobre tierras señaladas de ser baldíos, su gestión en esta empresa y la modalidad que utiliza para su operación (de agricultura por contrato), para exigirle que se declarara impedido para aceptar esa cartera ministerial. Fue su paso por Indupalma lo que llevó al Presidente Santos a nombrarlo como ministro de ese sector.

Entre las acusaciones de la oposición estaba que el modelo de asociación era un modelo apalancado con los recursos públicos, dentro del cual todo el riesgo lo asumen los campesinos. Aducían que Indupalma cobraba muy caro por operar, y que se quedaba con la mayor parte de las ganancias al tiempo que imponía los precios de compra y las condiciones generales de los contratos.

También surgieron otros señalamientos a Indupalma pues, según el senador Jorge Robledo, del Polo Democrático “(…) los dueños de su propia tierra se ven obligados a hacer lo que quiere la empresa para que les paguen un jornal. Pasan de propietarios a jornaleros”,  y agregaba: “los agricultores están endeudados con empresas de papel de islas Caimán, en un paraíso fiscal llamado GMG Master, allí están hipotecadas sus escrituras (El Nuevo día, 23 de octubre de 2013)”.

Respecto a este último aspecto, un artículo del experto en temas agrarios, Aurelio Suarez (octubre 18 de 2013), lo profundiza, tomando como estudio de caso a la transnacional Cargill, sobre la vinculación que en el contexto internacional tiene la agricultura por contrato con el sector financiero y especulativo, y coincide con el citado legislador en que este modelo implica la asunción de “mayores costos y riesgos” por parte del productor agrícola que se asocia con empresas por medio de esta modalidad contractual.

Dentro esta contextualización es necesario decir que durante el actual periodo de gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, se han tramitado cinco (5) iniciativas similares al ya mencionado proyecto de ley 223 –tres (3) proyectos de ley y dos leyes de Plan Nacional de Desarrollo–, sin que ninguna haya logrado tener éxito en su aplicación hasta el momento.

El primer intento fueron los artículos 60, 61 y 62 de la Ley 1450, por la cual se estableció el Plan de Desarrollo 2010-2014. Estos artículos fueron declarados inexequibles por parte de la Corte Constitucional por medio de la Sentencia C-644 del 2012 la cual se titula: “Autorizaciones en plan nacional de desarrollo a persona natural o jurídica para adquisición, aporte, uso o aprovechamiento de tierras baldías adjudicadas inicialmente como baldíos o adquiridas por subsidio integral-constituyen medidas regresivas frente a las restricciones establecidas en la ley 160 de 1994, que desconocen el deber del estado de promover el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios”. Este título da a entender muy bien por qué fueron declarados sin efectos los aludidos artículos.

El segundo intento fue el Proyecto de Ley 164 de 2012 sobre inversión extranjera en el sector agropecuario, presentado por el ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, en noviembre de 2012. Este proyecto de ley pretendía de forma principal: “(..) la creación de un régimen de proyectos asociativos entre inversionistas nacionales y extranjeros con adjudicatarios de baldíos, beneficiarios de subsidios de tierras y propietarios de predios del régimen parcelario, que podrán ser financiados con el Presupuesto General de la Nación. Por otro lado, dicta que las prohibiciones y limitaciones del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 solo aplicarán a baldíos adjudicados después de agosto 5 de 1994 (La República,  Octubre 21, 2013)”.

De igual forma el ministro Lizarralde presentó una ley similar sin que esta lograra completar su trámite y ser aprobada en el Legislativo. Dicha intento se titulaba: “Proyecto de ley por medio del cual se crean nuevas modalidades de acceso a la propiedad de la tierra y se modifica el régimen de baldíos”. Este proyecto fue retirado por el gobierno, a las pocas semanas de ser radicado, luego de que se conociera que fue presentado de forma inconsulta, y que se hiciera evidente, según la versión oficial, que su articulado pretendía beneficiar a empresas que ya estaban incurriendo en violaciones a la ley 160 del 94, y no de resolver posibles escenarios para los empresarios (nacionales y sobre todo extranjeros)  interesados en adquirir baldíos en el futuro, como se había acordado en el consejo de Ministros (La Silla Vacía , 21 de noviembre de 2013).

La oposición y veeduría que han ejercido varios partidos políticos y organizaciones nacionales como Dignidad Agropecuaria, y entidades internacionales como Oxfam, a la denominada ley de ZIDRES y a sus versiones anteriores, explican también los reveses que dichos intentos han tenido en sus respectivos trámites legislativos.

Cabe remarcar, que el artículo 102  de la ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014- 2018 “Todos por nuevo un país”) pretenden modificar, nuevamente, el régimen de baldíos contenido en la citada ley 160 de 1994. Debe tenerse en cuenta en este caso declaración de inexequibilidad que emitió la Corte Constitucional sobre un intento similar en el primer PND de Santos, como se mencionó anteriormente.

De no ser aprobado el Proyecto de ley 774 Senado -223 Cámara de 2015 que ya hace su trámite en el Congreso de la República seguirá vigentes, en materia de baldíos, las disposiciones de la ley 160 de 1994 –que establece límites sobre la cantidad de tierra que puede ser adjudicada a los destinatario de titulación de baldíos mediante la figura de Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[1]–. Debe hacerse énfasis en que el mencionado Proyecto de ley estipula en el parágrafo primero del  art. 7, lo siguiente:

“Las personas que se encuentren ocupando predios baldíos y que, a la fecha de la declaratoria de las ZIDRES, no cumplan con los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994, para ser beneficiarios de la titulación de los predios ocupados, podrán vincularse a los proyectos productivos que tengan el carácter de asociativos (Fensuagro, 24 Junio 2015)”.

Luego de leer este artículo puede argumentarse que, de ser aprobado el PL 174/223, los actuales ocupantes ilegales de predios destinados a campesinos sin tierra podrían explotarlos económicamente, invocando este artículo del Proyecto de ley.

Por último, debe aclararse que el objetivo principal del PL 174/233 es establecer un modelo productivo, basado en las experiencias de asociatividad que este documento cita en su comienzo, bajo la nueva figura de las ZIDRES. El establecimiento de dicho modelo de explotación agropecuaria, que puede encontrar un referente en la agricultura por contrato cuando vaya a ser reglamentado, pasa necesariamente por definir la naturaleza de las tierras y los ocupantes de las mismas que sean o hayan sido objeto de reforma agraria según lo establecido en la ley 160 del 94. Es en este punto precisamente donde los dos temas de los que tratan este documento se encuentran: de un lado, los modelos de producción agropecuaria cuyo basamento es similar a las experiencias internacionales de agricultura por contrato, y del otro, la naturaleza y uso que bajo estos modelos productivos deben tener las tierras incultas propiedad del Estado denominadas baldíos de la Nación.**

Aunque se ha opuesto a la modificación de la ley 160 del 94, por considerar que volverá legal la acumulación de tierras estatales que por ley deberían destinarse a trabajadores agrarios de bajos recursos económicos, en un documento de trabajo titulado “Inversión privada en agricultura ¿Por qué es fundamental, y qué se necesita? (Oxfam, 25 de septiembre de 2012)”, sobre el tema que ocupará el seminario internacional, dice esta ONG lo siguiente: “Si las condiciones de este tipo de modelos de subcontratación de producción agrícola son justas (o los acuerdos agrícolas por contrato), dichos modelos pueden ser un mecanismo efectivo para apoyar a los pequeños productores y mejorar su acceso a los mercados”. Sin embargo para el caso colombiano, expertos como Aurelio Suárez, ya citado,  han afirmado que este tipo de producción agrícola, ha sido implementada de forma asimétrica, en varias regiones del país ,como el departamento de Santander,  generando más ganancias y beneficios para las empresas que para los agricultores. El debate sigue abierto.

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[1] Según El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, la UAF, puede ser entendida de la siguiente manera: Es la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal, cuya extensión permite, con su proyecto productivo y tecnología adecuada, generar como mínimo dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Además, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un capital que contribuya a la formación de su patrimonio (INCODER, octubre 29 de 2012).

* Este artículo fue escrito con motivo del Seminario Internacional “Retos de la productividad agrícola en el mundo. Perspectivas desde la Guía Jurídica de UNIDROIT – FAO – FIDA sobre agricultura por contrato y su aplicación en Colombia”, que se llevó a cabo el pasado 21 de octubre en las instalaciones de la Universidad Externado, con el objeto de lanzar en el país la Guía Jurídica que sobre este tema acaban de publicar las tres entidades internacionales mencionadas, y resume una parte de la ponencia que elaborada para dicho evento y que puede verse en el siguiente  vinculo entre los minutos 12:00 y 25:00: http://original.livestream.com/externadotv/video?clipId=pla_f668911d-2d99-420e-97f1-35b6e4b36140&utm_source=lslibrary&utm_medium=ui-thumb 

** La guía jurídica de Unidroit – FAO -FIDA no está casada con ningún modelo de posesión y propiedad sobre la tierra. Tampoco contempla de las condiciones particulares de este tipo de problemáticas en países específicos.